8 Ny opplæringslov
Ny opplæringslov ble vedtatt i juni 2023, og trer i kraft 1. august 2024. Forskrift til opplæringsloven er sendt på høring med høringsfrist 18. februar, og er også tenkt å tre i kraft august 2024. Utdanningsdirektoratet jobber med å støtte innføringen av det nye regelverket. En del av Utdanningsdirektoratets arbeid er å følge med på hvordan sektor forbereder seg på innføringen , og hvilke eventuelle behov de har for støtte i denne prosessen. Den første delen av dette kapitlet vil omhandle hvordan skoleeiere forbereder seg på den nye opplæringsloven. Den andre delen vil ta for seg hvordan skoleledere forbereder seg og hva slags informasjon de har mottatt fra skoleeier. Den siste delen vil handle om hvilke behov både skoleeiere og skoleledere har for støtte fra Utdanningsdirektoratet i forbindelse med den nye opplæringsloven.
8.1 Skoleeieres forberedelser
Vi stilte skoleeiere, både kommuner og fylkeskommuner, spørsmål om i hvilken grad de har begynt å forberede seg på at det kommer ny opplæringslov høsten 2024. Figur 8.1 viser svarfordelingen til kommunen, og hovedinntrykket er at de fleste til en viss grad har startet forberedelsene:
Den største andelen av respondenter i kommunen har svart at de i noen grad har begynt å forberede seg (60 prosent), mens færrest har svart at de ikke har begynt å forberede seg i det hele tatt (3 prosent). Kun fire prosent oppgir at de i svært stor grad har startet forberedelsene, mens 11 prosent gir uttrykk for at de i stor grad har det.
I fylkeskommunen har samtlige respondenter (9 fylker) svart at de har begynt å forberede seg. Flesteparten oppgir at de har begynt å forberede seg i stor grad (5 fylker), mens to har begynt å forberede seg i noen grad. Det er to fylkeskommuner som oppgir at de har begynt å forberede seg i svært stor grad.
8.2 Informasjon fra skoleeier til skoleledere
En viktig forutsetning for gode forberedelser på innføring og etterlevelse av den nye opplæringsloven er at skolelederne faktisk har mottatt informasjon fra skoleeier om dette. Det overordnede inntrykket er at de fleste skoleledere, både i grunnskoler og ved videregående skoler, har fått informasjon fra skoleeier om at det kommer ny opplæringslov, men vi ser at det er en noe større andel skoleledere ved videregående skoler som har fått informasjon enn skoleledere ved grunnskoler. Hvis vi starter med det overordnede bildet, viser figur 8.2 at nesten åtte av ti skoleledere (79 prosent) totalt sett har mottatt informasjon om at det kommer ny opplæringslov og forskrift:
Vi ser også at 21 prosent av skoleledere oppgir at de ikke har mottatt informasjon fra skoleeier om at det kommer ny opplæringslov og forskrift. Det kommer imidlertid fram signifikante forskjeller mellom skoleledere ved videregående skoler og skoleledere i grunnskolen. Dette er vist i figur 8.3:
Mens 84 prosent av skolelederne ved videregående skoler oppgir at de har mottatt informasjon om at det kommer en ny opplæringslov, gir til sammenlikning 78 prosent av skoleledere i grunnskolen uttrykk for det samme . Tilsvarende har kun 16 prosent av skolelederne i videregående skole svart at de ikke har mottatt informasjon, mens 22 prosent av skoleledere i grunnskolen oppgir dette. Med andre ord er det noen flere skoleledere i videregående som har mottatt informasjon fra fylkeskommunen om ny opplæringslov enn det skoleledere i grunnskolen har gjort det fra kommunen.
I datamaterialet kan vi også se at hvorvidt skolelederne har mottatt informasjon fra skoleeier også varierer innad blant skoleledere i grunnskolen og skoleledere i videregående skole. Dette skal vi nå se nærmere på.
8.2.1 Skoleledere i grunnskolen
Figur 8.4 viser hva skoleledere i grunnskolen har svart på spørsmålet om mottakelse av informasjon om ny opplæringslov etter kommunestørrelse:
Slik figuren illustrerer, er det lavere andel skoleledere i de minste kommunene (62 prosent) som har oppgitt at de har mottatt informasjon om ny opplæringslov, enn det er i de mellomstore (81 prosent) og store kommunene (80 prosent). Mens henholdsvis 19 prosent og 20 prosent av skolelederne i grunnskolen i de mellomstore og store kommunene hevder at de ikke har mottatt informasjon, ser vi at hele 38 prosent av skolelederne i grunnskolen i de små kommunene gir uttrykk for å ikke ha mottatt informasjon.
Også når vi sammenlikner svarene fra skoleledere i grunnskolen etter skolestørrelse finner vi relativt store forskjeller når det kommer til hvorvidt de har fått informasjon fra kommunen som skoleeier, noe som framgår av figur 8.5 :
Figuren viser at skolelederne ved de minste grunnskolene, i minst grad svarer at de har fått informasjon fra kommunen (62 prosent). Det er 17 prosentpoeng flere skoleledere ved de mellomstore grunnskolene som svarer at de har mottatt informasjon (79 prosent). Vi ser videre at hele 23 prosentpoeng flere av skolelederne med de største grunnskolene enn ved de minste har svart at de har fått informasjon om ny opplæringslov (85 prosent) fra kommunen.
8.2.2 Skoleledere ved videregående skoler
Som nevnt finner vi også forskjeller blant skolelederne i videregående skole når det kommer til hvorvidt de har fått informasjon fra fylkeskommunen om at det kommer ny opplæringslov høsten 2024.
Figur 8.6 viser hva skoleledere i videregående skoler har svart på spørsmålet fordelt etter om skolen tilbyr kun studieforberedende utdanningsprogram, kun yrkesfaglige utdanningsprogram, eller en kombinasjon av utdanningsprogrammer. Det er her viktig å gjøre oppmerksom på at det kun er 11 skoleledere fra skoler som tilbyr yrkesfaglige utdanningsprogram som har svart på spørsmålet, men hele ti av disse oppgir at de har fått informasjon. Blant skoleledere på skoler med både yrkesfaglige og studieforberedende utdanningsprogram ser vi også at hele 91 prosent gir uttrykk for å ha fått informasjon. Det er imidlertid en betydelig lavere andel blant skoleledere ved skoler som kun tilbyr studieforberedende utdanningsprogram som svarer at de har fått informasjon (63 prosent) fra fylkeskommunen.
Også blant skolelederne ved videregående skoler er det signifikante forskjeller etter skolestørrelse. Blant skolelederne ved de minste skolene har 69 prosent oppgitt at de har mottatt informasjon fra fylkeskommunen, mens tilsvarende andel ved de mellomstore skolene er 90 prosent. Ved de største videregående skolene har hele 96 prosent av skoleledere svart at de har mottatt informasjon fra fylkeskommunen. Dette framgår av figur 8.7, hvor vi igjen gjør oppmerksom på et relativt lavt antall respondenter.
Dersom vi ser på svarene fra skolelederne samlet, finner vi fortsatt at det er signifikante forskjeller etter skolestørrelse. Det er dermed et gjennomgående funn på tvers av skolenivå at skoleledere ved de minste skolene i mindre grad oppgir å ha mottatt informasjon fra skoleeier enn skoleledere ved de største skolene. Dette er vist i figur 8.8:
Figuren viser at hele 86 prosent av skolelederne ved de største skolene svarer bekreftende på at de har fått informasjon fra skoleeier. Det er fem prosentpoeng mer enn ved de mellomstore skolene, hvor 81 prosent av skolelederne gir uttrykk for det samme. Det er hele 22 prosentpoeng forskjell mellom skoleledere ved de største og de minste skolene.
8.3 Varierende typer informasjon
Det er det ikke bare forskjeller når det kommer til om skolelederne i det hele tatt har fått informasjon fra skoleeier, slik de tre forrige delkapitlene har vist, men også hva slags informasjon det er de har fått. Vi stilte dette som et åpent spørsmål til samtlige skoleledere, hvor de selv kunne beskrive informasjonen. Det var 285 som svarte på dette spørsmålet, og inntrykket er at skolelederne har mottatt varierende grad av og type informasjon. Mens noen har fått konkret og detaljert informasjon, som de videre har brukt i diskusjoner i kollegiet ved skolen og med skoleledere ved andre skoler i kommunen, har andre skoleledere bare mottatt overfladisk og generell informasjon.
En god del av skolelederne (57 respondenter) hevder at de kun har fått en e-post eller et kort skriv om at det kommer en ny opplæringslov. Én skoleleder forteller at de ikke har fått så mye mer informasjon “enn at det er videresendt en mail fra Udir og at vi vet at den er på vei”. En annen skoleleder beskriver at de kun har mottatt en “orientering, [men] veldig lite om hvilke konsekvenser det evt. vil få”. Det er også relativt mange skoleledere (56 respondenter) som uttrykker at de har mottatt generell informasjon, men at de har blitt opplyst om de viktigste endringene i opplæringsloven.
Flere skoleledere uttrykker misnøye, og synes de har fått for lite informasjon. Én skoleleder forteller at “vi har fått mangelfull informasjon over hvilke endringer som kommer og hva endringene vil bety for oss ute i skolene”. En annen respondent sier at det “ikke [er] godt nok, [man] må lese seg opp selv”.
Flere av skolelederne forteller at de selv har måttet ta ansvar for å sette seg ytterligere inn i den nye opplæringsloven, enten sammen med de andre skoleledere i kommunen - eller alene. Én skoleleder forteller at de ikke har fått noe informasjon i det hele tatt, men at de på eget initiativ har begynt å arbeidet med å forberede seg på den nye opplæringsloven:
“Ledergruppa har på eget initiativ fått [tak i] NOU 23:2019 + prop 57L og fulgt med på innspill som har kommet etter dette. Drøftet noen punkter. Vi har bedt kommunen ta opp deler av ny opplæringslov”
På den andre siden beskriver en god del andre skoleledere at de har fått god, og detaljert, informasjon om den nye opplæringsloven og endringene det vil medføre. Én respondent skriver at de har fått “god informasjon i felles regionalt rektormøte”, og en annen at de har fått “god informasjon av jurist i kommunen”. Flere skoleledere (70 respondenter) hevder videre at temaet har blitt informert om, og diskutert, i ulike lokale og regionale møter og forum, som blant annet i rektornettverk, enhetsledersamlinger, skoleledermøter, tjenesteledermøter og liknende. Én skoleleder forteller:
“[Skolerådgiver] har gått igjennom alle viktige endringer i ny opplæringslov for rektornettverket. Vi har diskutert noen av dem i nettverket, og skal fortsette med det. Rektorene har fått en presentasjon vi skal vise til lærerne slik at vi kan legge opp til diskusjoner rundt endringer og konsekvenser for praksis”
En annen skoleleder skriver at “det er blitt tatt opp på rektormøter og vi har snakket om hvilken betydning den kan få for skoledriften fremover”.
Flere informerer også om at de har deltatt - eller blitt invitert til - egne webinarer og fagdager dedikert til den nye opplæringsloven. Én skoleleder skriver for eksempel at de både har blitt tilbudt “deltakelse på webinar, [fått] informasjon i møter og forum. Det har blitt snakket mye om”.
Videre beskriver en del skoleledere også at de har blitt invitert til å komme med høringsinnspill til deler av endringene, og flere informerer om at de har benyttet seg av denne muligheten. Én skoleleder beskriver at de “har hatt høringsrunder i personalet på skolen, og har sendt inn til skolekontoret”. En annen skoleleder sier de har deltatt i “innsamling og tilbakemelding: [gjort en] gjennomgang av hva fagstab per i dag vurderer er de viktigste forslagene til lovendring på våre områder”.
Av de som uttrykker at de har fått noe mer utfyllende informasjon, trekker flere fram at de har fått med seg at de vil bli gjort endringer i reglene om skolemiljø (dagens kapittel 9A). De erkjenner at med den nye opplæringsloven vil reglene videreføres, men at det vil gjøres justeringer og klargjøringer av hvordan disse skal forstås og praktiseres. Én skoleleder imøteser justeringene i reglene om skolemiljø som “spennende”. Det er tydelig av kommentarene at særlig endringene som vil bli gjort i dagens kapittel 9A er et høyaktuelt tema som skolelederne følger med på. Dette samsvarer også med tidligere forskning, hvor kapittel 9A har blitt oppfattet som en utfordrende del av opplæringsloven. For eksempel ga mange skolelederne uttrykk for at kapittel 9A om skolemiljø var det området i opplæringsloven som ga opphav til størst utfordringer for etterlevelse.[^8_]
8.4 Skolelederes forberedelser
Alle skolelederne, både i grunnskolen og i videregående skole, ble spurt om i hvilken grad de har begynt å forberede seg på at det kommer ny opplæringslov høsten 2024. Svarene fra samtlige skoleledere er illustrert i figur 8.9:
Som vi ser har de fleste skolelederne enten begynt å forbrede seg i liten grad (40 prosent) eller i noen grad (41 prosent). Det er svært få skoleledere som hevder at de i stor (5 prosent) eller svært stor grad (1 prosent) har begynt å forberede seg på at det kommer ny opplæringslov i 2024, mens 13 prosent oppgir at de ikke har begynt å forberede seg i det hele tatt. Sammenliknet med skoleeierne på kommunalt og fylkeskommunalt nivå er det altså lavere andel skoleledere som har startet forberedelsene.
Vi finner signifikante forskjeller mellom skolelederne ved grunnskoler og ved videregående skoler på dette spørsmålet, noe som er illustrert i figur 8.10:
Hovedinntrykket er at skoleledere ved videregående skoler i noe større grad har begynt å forberede seg enn skoleledere i grunnskolen. En mulig forklaring på dette kan tilskrives de store endringene som den nye opplæringsloven vil medføre for videregående skoler, blant annet den utvidete retten til videregående opplæring. Mens kun fem prosent av skolelederne ved videregående skoler har svart at de ikke har begynt å forberede seg i det hele tatt, har 10 prosentpoeng flere av skoleledere i grunnskolen gitt uttrykk for det samme (15 prosent). Kun tre prosent av sistnevnte hevder at de i stor grad har begynt å forberede seg, mens den tilsvarende andelen blant skoleledere ved videregående skoler er 11 prosent. I begge gruppene har imidlertid under én prosent svart at de har begynt å forberede seg i svært stor grad.
Figur 8.11 viser skoleledernes svar etter en mer finmasket inndeling i skoletype:
Som vi kan se, har størst andel av skoleledere i barneskolen svart at de i liten grad har begynt å forberede seg (45 prosent). Blant skolelederne i ungdomsskolen uttrykker 38 prosent at de i noen grad har begynt å forberede seg på den nye opplæringsloven. Til sammenlikning er det en betydelig høyere andel (49 prosent) som oppgir dette blant skoleledere ved 1.-10.-skoler og i videregående. Totalt er det flest skoleledere i videregående som i stor grad har begynt å forberede seg (11 prosent), mens det er høyest andel skoleledere ved ungdomsskoler som ikke har begynt å forberede seg i det hele tatt (22 prosent).
8.5 Behov for støtte fra Utdanningsdirektoratet
En tidligere rapport utført av Proba1 viste at det er utfordringer med etterlevelse av opplæringsloven, hvor kapasitet og kompetanse trekkes fram som viktige årsaker til dette. Fram mot høsten 2024 er derfor Utdanningsdirektoratet i gang med å støtte skoleeiere og skoler i arbeidet med å bli kjent med, og å innføre, den nye opplæringsloven. Alle har imidlertid ikke behov for den samme støtten, og tiltakene må tilpasses de ulike brukerne av regelverket. Samtlige informanter, både skoleeiere og skoleledere, ble stilt et åpent spørsmål om hvilken støtte de har behov for fra Utdanningsdirektoratet for å ta i bruk ny opplæringslov.
1 Proba samfunnsanalyse (2023). Kunnskapsgrunnlag om etterlevelse av opplæringsloven. (Proba-rapport-2023-8). Hentet 23.11.2023 fra: Rapport-2023-8-Kunnskapsgrunnlag-om-etterlevelse-av-opplaeringsloven.pdf (proba.no)
Vi fikk 314 svar, og inntrykket på tvers av disse, og dermed også på tvers av respondentgruppene, er at det særlig behov for:
Klar og tydelig informasjon om endringene i loven
Regelverkstolkninger og praktiske implikasjoner
Veiledning knyttet til implementeringsprosessen
Kompetansepakker og opplæringsmateriell, inkludert webinarer og fysiske møter eller kurs
Støtte i form av veiledere, ressurser og konkrete eksempler for å forstå loven bedre
Lett tilgjengelig informasjon og ressurser på nett
Blant skoleeierne, både kommunen og fylkeskommunen, trekkes det særlig fram at det er behov for opplæring og støtte til hvordan regelverk, lovtekster og forskrifter skal tolkes og forstås når ny opplæringslov kommer. Én skoleeier på fylkeskommunalt nivå uttrykker at hen ønsker seg “støtteressurser til forståelse av lovtekst og forskrift, gjerne med eksempler”. En annen skoleeier på kommunalt nivå, trekker fram et “enkelt oppslagsverk som viser endringar og regelverkstolkningar” som et ønske.
I tillegg påpeker flere skoleeiere at de ønsker seg opplæring og kompetanseutvikling tilpasset skoleeiernivå, i tillegg til å få hjelp til å gjøre prioriteringer i implementeringsfasen. Som en skoleeier på kommunalt nivå skriver:
“Vi har behov for støtte [til å] prioritere det som er viktigst, særlig det gamle kapittel 9A”
En annen skoleeier på fylkeskommunalt nivå ønsker støtte til å finne ut hva som “bør prioriteres først, [og] hva [som] kan tas senere år”.
Én skoleeier på fylkeskommunalt nivå ønsker seg videre en
“relativt rask avklaring av hva som kommer av støttemateriale (tolkninger, maler, kurs etc.) , slik at vi selv kan legge dette til grunn når vi vurderer hva vi må lage av støttemateriale”
Blant skolelederne, både i videregående og ved grunnskoler, etterlyses det særlig klargjøringer og oppsummeringer av hva som er nytt i opplæringsloven. Skolelederne ønsker at denne informasjonen skal formidles i et klart språk, og at den skal være lett tilgjengelig på nett. Som én skoleleder i grunnskolen oppfordrer; “Vær kortfatta og tydelige på det viktigste av det viktige”. Dette blant annet for å sikre at skoleledere faktisk formidler det myndighetene vil at de skal formidle ut til personalet på skolen. Som en skoleleder i grunnskolen uttrykker det:
“Det må være lett å hente ut hva som er endret, og hva det vil ha å si for opplæringen”
Videre ønsker mange av skolelederne seg en konkretisering av lovendringens betydning, og hva det vil få av praktiske implikasjoner. Én skoleleder i grunnskolen skriver at de ønsker veiledning på hva det “betyr for oss? Hands-on i hverdagen?”. En annen skoleleder i grunnskolen eksemplifiserer dette på følgende måte:
“For eksempel; Hva betyr det at skolen skal ha tilgang til vikarer? Er det nok at det finnes vikarliste, eller skal det være et vikarbyrå som står klar til å sende vikarer ved behov?”
En annen skoleleder i grunnskolen skriver at de ønsker en konkretisering av hva skolen “skal gjøre for [å] endre praksisen fra spesialundervisning til individuell tilrettelegging med et variert utvalg av eksempler”, og hva “kravet til at kommuner skal sørge for kvalifiserte vikarer innebærer”.
I Probas rapport oppga mange skolelederne at Utdanningsdirektoratets kompetansepakker var blant de mest nyttige kompetansehevingstiltakene som bidro til økt regeletterlevelse av den forhenværende opplæringsloven. Dette reflekteres også i svarene i vår undersøkelse, hvor mange skoleledere har gitt uttrykk for at de ønsker seg nettopp kompetansepakker og andre former for ressurser og veiledninger på nett. Skolelederne ønsker videre at slike ressurser skal kunne tas i bruk både av skoleledere og av lærerne. En skoleleder i videregående uttrykker at hen ønsker seg “kompetansepakker som gjennomgår det viktigste både for ledere og lærere”. En annen skoleleder ved en videregående skole ønsker kompetansepakker “om de vesentligste endringene, særlig den som handler om lærers anledning til å gripe inn ovenfor elever”. En skoleleder i grunnskolen understreker behovet for kompetansepakker med begrunnelsen at det vil “sikre en felles forståelse for endringer som kommer”.
Flere skoleledere ønsker seg også opplegg som kan brukes til formidling til lærerne og andre ansatte ved skolen. En skoleleder i videregående skole spesifiserer dette på følgende måte:
“Først og fremst hvordan skoleledelse og personale kan arbeide sammen på en god måte med mål om kompetanseheving, og lage og iverksette gode planer for å oppfylle kravene i den nye loven. Dette er noe som må gjøres steg for steg, slik at ikke prosessen blir overveldende. Flere av de aktuelle temaene som nå lovfestes har vi allerede jobbet en del med, blant annet fordi de korresponderer med fagfornyelsen”
Flere skoleledere ønsker videre at opplegget kan brukes både overfor lærere og elever. En skoleleder ved videregående uttrykker for eksempel at de ønsker seg “informasjonsmateriell gjerne rettet til både ansatte og elever”.
Enkelte av skolelederne ønsker seg tilpasset informasjon til spesifikke skoletyper, for eksempel skriver en skoleleder ved en privatskole følgende:
“Me er ein friskule, og ser gjerne at Utdanningsdirektoratet informerer oss om kva konsekvensar den nye lova har for oss, og kva endringar som er gjort i Friskulelova”
Tilsvarende uttrykker en skoleleder ved en annen privatskole at:
“Når det kommer ny privatskolelov vil vi har behov for råd og støtte fra Utdanningsdirektoratet med tanke på hvordan møte de nye lovkravene på best mulig måte.”
På tvers av respondentene trekker mange skoleeiere og skoleledere fram webinar som en ønsket formidlingsform når de skal motta støtte fra Utdanningsdirektoratet. Slike møter gir, ifølge dem, rom for interaktivitet og dialog mellom skoleeiere, skoleledere, lærere og myndigheter. Slik en uttrykker seg: ” gjerne webinar som gir rom for lokale refleksjoner rundt nytt lovverk”. En annen respondent skriver at det er “fint med webinar, hvor endringer av betydning presiseres, så vi kan ta det i fellesskap. Gjerne med refleksjonsspørsmål knytta til, - hva betyr dette for din ( individuell) og vår praksis?”.